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【文献摘编】管洪彦、张蓓：“落实宅基地集体所有权”的私法实现时间：2025-05-16 作者简介：管洪彦，男，法学博士，吉林大学法学院教授、博士生导师，主要从事农业农村法治研究；张蓓，女，吉林大学法学院博士研究生，山东政法学院讲师，主要从事土地法学研究。 文章来源：《河南社会科学》2025年第5期。 基金项目：国家社会科学基金一般项目“‘落实集体所有权’的私法逻辑与实现路径研究”（22BFX074)。 本摘编共5005字，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。 摘要 政策文本中频繁强调要“落实宅基地集体所有权”，但落实宅基地集体所有权的法律制度供给却存在明显缺失。宅基地集体所有权是一项私法权利，落实宅基地集体所有权应当具有明确的所有权权利主体和行使主体、健全的所有权权能体系，以及有效的所有权行使和保障机制。落实宅基地集体所有权是深化宅基地制度改革的基础，是保障农民居住权益的要求，也是解决宅基地问题的路径。但当前落实宅基地集体所有权仍面临行使主体弱势、权能体系羸弱、行使和保障机制匮乏等制度困境。从私法上落实宅基地集体所有权，应从宅基地规划、分配、流转、继承、收回等关键环节强化农村集体经济组织的行使主体地位，从管理权能、收益权能、处分权能方面健全宅基地所有权的权能体系，并通过拓宽成员集体形成决议的渠道、完善宅基地所有权行使的自治规则、建立宅基地矛盾纠纷的多元调处化解机制等方式丰富宅基地所有权的行使和保障机制。 关键词：宅基地；集体所有权；宅基地使用权；农村集体经济组织；成员集体 一、落实宅基地集体所有权的私法内涵 （一）落实宅基地集体所有权应当具有明确的权利主体和行使主体 一是明确的宅基地所有权权利主体。1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》明文规定消灭农民的土地所有权，实现了从农民的土地所有权和集体土地所有权并存向集体土地所有权的转变。 二是明确的宅基地所有权行使主体。现行法律规定彰显了我国农村集体产权制度改革的成果，反映了我国绝大部分农村地区已经建立起农村集体经济组织的现实；同时也兼顾了仍有部分地区尚未建立农村集体经济组织，由村民委员会、村民小组代行农村集体经济组织职能的情况。 （二）落实宅基地集体所有权应当具有健全的所有权权能体系 一是落实宅基地集体所有权需要依托所有权的权能。宅基地作为集体土地的重要组成部分，无论是其保障功能的落实，还是财产价值的激活，都离不开宅基地集体所有权权能的实现。 二是落实宅基地集体所有权需要丰富和拓展宅基地所有权的权能体系。所有权的权能体系不是封闭不变的，特别是不同制度背景下的所有权权能体系应当具有不同内容。农民集体土地所有权主体的群体性和不可分割性，决定了对集体土地的占有、使用、收益和成员受益等利益实现必须以管理权能为必要。没有管理权能，集体成员对于集体土地的利益将无从实现。 （三）落实宅基地集体所有权应当具有有效的所有权行使和保障机制 一是落实宅基地集体所有权应当具有有效的所有权行使机制。作为宅基地所有权主体的成员集体需要通过农村集体经济组织的法人治理机制实现宅基地集体所有权。 二是落实宅基地集体所有权应当具有有效的所有权保障机制。农村宅基地纠纷具有普遍性、复杂性、多样性，是一种产生根源错综复杂、解决难度和危害程度较大的纠纷类型。为强化宅基地矛盾纠纷排查化解，保障宅基地所有权的有效行使和实现，应当具备健全的宅基地矛盾纠纷调处化解机制。 二、落实宅基地集体所有权的正当性基础 （一）落实宅基地集体所有权是深化宅基地制度改革的基础 落实宅基地集体所有权是深化宅基地制度改革的出发点。宅基地“三权分置”改革中，首先强调的就是落实宅基地集体所有权。宅基地集体所有权处于主导地位，统辖资格权和使用权，是宅基地资格权、宅基地使用权的权利来源。 （二）落实宅基地集体所有权是保障农民居住权益的要求 宅基地制度的保障功能实质上属于社会保障的范畴，是在制度变迁中对国家社会保障不足的补充和历史性代替。这种对农民的住房保障方式不仅一直没有任何改变，而且在未来一个相当长的时期内也不可能发生根本性变化。为了实现对农民的居住保障目的，宅基地所有权人及其行使主体有必要加强对宅基地的管理，防止、减少宅基地资源浪费。落实宅基地集体所有权有助于保障农民的基本居住权益，防止土地被非法侵占或滥用，确保农民能够合法、稳定地使用宅基地。 （三）落实宅基地集体所有权是解决宅基地问题的路径 落实宅基地集体所有权，有助于统筹规划和管理宅基地，逐步推进解决宅基地历史遗留问题，推动宅基地资源的集约化和高效利用。 三、落实宅基地集体所有权的制度困境 （一）宅基地集体所有权行使主体的弱势 在目前的制度安排中，农村集体经济组织的地位较为弱势，从而影响了宅基地的有效管理和利用。 一是宅基地规划中农村集体经济组织参与不足。我国的宅基地制度历来强调宅基地的规划管控，但《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《土地管理法》、《中华人民共和国乡村振兴促进法》等涉及的土地利用总体规划、城乡规划、村镇建设规划、农村住宅建设规划等均是以行政权力为主导的规划，制度层面没有为农村集体经济组织参与宅基地规划提供依据。 二是宅基地分配中农村集体经济组织不能自主决定。在宅基地分配中，农村集体经济组织虽然参与审查申请材料、组织成员决议并公示，但是并无决定权，农户的宅基地申请需要报经乡镇人民政府审批。 三是宅基地使用权转让中农村集体经济组织无监督权。在宅基地使用权转让过程中，现行法律和制度未赋予农村集体经济组织监督权，转让时不需要经过农村集体经济组织的同意，也不需要通知农村集体经济组织。 四是宅基地继承中农村集体经济组织无知情权。这一过程仅存在于被继承人和继承人之间，没有强制性的公示要求，农村集体经济组织对因继承而产生的宅基地使用主体的转移往往并不知情，亦缺少法定的介入通道。通过宅基地及农房的继承，客观上产生了一户多宅、非成员占用宅基地等现象，增加了宅基地管理的难度，成为致使宅基地和农房闲置浪费的重要原因。 五是宅基地使用权收回中农村集体经济组织参与度低。与集体经营性建设用地使用权可依据合同直接由农村集体经济组织收回不同，宅基地使用权的收回中农村集体经济组织的参与度相对较低。 （二）宅基地集体所有权权能体系的羸弱 一是宅基地集体所有权的管理权能弱化。虽然管理权能是落实宅基地集体所有权的必备权能，但我国的宅基地制度设计中并未显化其管理权能。 二是宅基地集体所有权的收益权能限缩。在市场经济条件下，收益权能已成为所有权各权能中最重要的权能。以宅基地及其上权利为客体的收益权能阙如，是宅基地所有权权能残缺不全的关键表现。 三是宅基地集体所有权的处分权能缺失。宅基地所有权的处分权能缺失主要表现在处分方式的限制和严苛的用途管制上。其一，宅基地的处分方式仅限于设立宅基地使用权。其二，宅基地受到严格的土地利用总体规划和用途管制。 （三）宅基地集体所有权行使和保障机制的匮乏 一是宅基地所有权行使的决议机制比较单一。农村集体经济组织承担着行使宅基地所有权的职能，而在农村集体经济组织内部，宅基地管理事项的决议作出机构和决议方式比较单一。其一，决议机构单一。其二，决议方式单一。 二是宅基地所有权行使的抽象规则供给不足。整体上来看，现行法律制度中缺少对成员集体和农村集体经济组织行使宅基地所有权的抽象性规定，在授权和指导农村集体经济组织、村民自治组织通过制定宅基地管理章程、村规民约来促进宅基地所有权的实现方面还存在缺憾。 三是宅基地矛盾纠纷调处化解机制不够健全。在当前的法律制度框架下，宅基地集体所有权受到侵害的，可以适用《民法典》物权编关于物权保护的一般规定，也可以依据《土地管理法》有关规定诉诸行政救济或者按照《农村集体经济组织法》第五十九条、第六十条予以诉讼救济。但是，现有的纠纷解决方式难以发挥预防化解的功能，在中央政策文件强调完善矛盾纠纷源头预防、排查预警、多元化解机制的背景下，宅基地矛盾纠纷的调处化解机制还比较匮乏。 四、落实宅基地集体所有权的私法路径 （一）强化农村集体经济组织的行使主体地位 一是宅基地规划方面。在实施“千万工程”建设宜居宜业和美乡村、推进乡村全面振兴的背景下，对农村宅基地和农房的规划布局提出了更高、更细致的要求，应在符合行政规划和土地用途管制的范围内，发挥农村集体经济组织在因地制宜进行宅基地规划中的作用。 二是宅基地分配方面。农村集体经济组织应在宅基地分配条件审查程序、宅基地分配的民主决策程序中发挥主导作用，实现宅基地分配中自治和法治的融合。应由农村集体经济组织主导宅基地的初次分配和重新分配，明确农村集体经济组织成员以户为单位申请分配宅基地时应提交的申请材料明细，确定材料审查和公示期限。 三是宅基地使用权的流转方面。宅基地使用权的流转，包括宅基地使用权的互换、转让、赠与等情形，应当经过农村集体经济组织同意，由农村集体经济组织审查受让人是否为本集体经济组织成员、是否符合当地的宅基地管理办法或本农村集体经济组织章程规定的转让条件、程序和要求，并有权收取收益调节金等。 四是宅基地使用权的继承方面。农村集体经济组织应有权对通过继承房屋而占用宅基地的情形进行全面调查并公示，加强对宅基地上房屋的后续管理和跟进，在房屋坍塌或因其他原因灭失时及时收回宅基地使用权。在本集体经济组织对于非成员继承人有偿使用宅基地有管理规定的情况下，农村集体经济组织还有权收取宅基地有偿使用费。 五是宅基地使用权的收回方面。在宅基地的分配程序简化为不需要行政审批的情况下，宅基地使用权的收回可由成员集体在符合法律规定的收回条件时自行决定收回。正如有学者所提出的，所有权人通过行使权利设定用益物权，自可通过行使权利终止用益物权。 （二）健全宅基地集体所有权的权能体系 一是强化宅基地所有权的管理权能。其一，应合理界分农村集体经济组织和政府在宅基地上的管理范围。其二，应明确宅基地所有权人对宅基地使用权的管理权限。 二是完善宅基地所有权的收益权能。其一，应明确收益权能是落实宅基地集体所有权的必要权能。其二，应明确宅基地所有权收益权能的实现方式。 三是落实宅基地所有权的处分权能。落实宅基地集体所有权，前提是明确处分权。其一，在宅基地使用权的设立上。既然宅基地归集体经济组织成员集体所有，是否允许某人使用宅基地理应由本集体经济组织的成员民主决定，政府不能越俎代庖。其二，在宅基地的用途转变上。一方面，在集体建设用地总量不变的情况下，宅基地可以转化为集体经营性建设用地。另一方面，成员集体可以决定将宅基地复垦为耕地，并利用建设用地指标交易政策获取收益。 （三）丰富宅基地集体所有权的行使和保障机制 一是宅基地所有权行使中的部分事项可由成员代表大会作出决定。《农村集体经济组织法》第二十六条第一款第（八）项中所规定的“宅基地使用”事项应仅指宅基地所有权行使中的重大事项，例如村庄规划编制、宅基地复垦等。在农村集体经济组织全面参与宅基地管理的情况下，应区分宅基地使用中的一般事项和重大事项。 二是完善宅基地所有权行使的自治规则。在宅基地方面的立法举步维艰的情况下，宅基地集体所有权的行使主要依靠完善农村集体经济组织的自治规则予以规范和保障。 三是建立宅基地矛盾纠纷的多元调处化解机制。农村集体经济组织应充分发挥其管理职能，动员本集体经济组织成员共同参与对违反宅基地管理法律法规和宅基地管理章程、损害宅基地所有权的行为的监督。 五、结语 落实宅基地集体所有权是落实集体所有权的重要场域，契合了深化土地制度改革要坚决守住土地公有制性质不改变这一底线的基本逻辑。《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》强调，“深化农村宅基地制度改革试点，加快建立依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度”。在宅基地制度供给侧不足的情况下，落实宅基地集体所有权，应加强宅基地制度建设，及时总结两轮宅基地试点改革经验，推动专门的宅基地管理法律法规的出台。当前，应以“农村宅基地管理暂行办法”的制定为契机，为落实宅基地集体所有权提供规范支撑，指导农村集体经济组织制定宅基地管理章程，规范集体管理行为，明确管理要求，强化管理监督，在落实宅基地所有权的基础上不断赋予农民更加充分的财产权利。 文章来源：农发研究公众号 |
